การแก้ไขกฎหมายเพื่อรองรับพันธกรณี อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982

หมวดหมู่: LOGISTICS

 

นางสาวอัจฉรา เข็มทองใหญ่ 

ตำแหน่ง นิติกรชำนาญการพิเศษ รักษาการในตำแหน่ง ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายศุลกากร

 

 

องค์การสหประชาชาติได้จัดทำอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ.1982 (United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: UNCLOS) ขึ้น ซึ่งเรียกกันโดยทั่วไปว่า อนุสัญญากรุงเจนีวาว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1958 ซึ่งมีอนุสัญญาที่เกี่ยวข้อง รวม 4 ฉบับ คือ อนุสัญญาว่าด้วยทะเลอาณาเขตและเขตต่อเนื่อง อนุสัญญาว่าด้วยทะเลหลวง อนุสัญญาว่าด้วยการประมงและการอนุรักษ์ทรัพยากรมีชีวิตในทะเลหลวง และอนุสัญญาว่าด้วยไหล่ทวีป ซึ่งได้มีการออกประกาศพระบรมราชโองการใช้อนุสัญญากรุงเจนีวาว่าด้วยกฎหมายทะเลในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 86 ตอนที่ 44 ลงวันที่ 20 พฤษภาคม 2512 และหลังจากนั้นก็ได้มีการออกประกาศกำหนดเส้นฐานตรงและน่านน้ำภายในของประเทศ เขตไหล่ทวีป และเขตต่อเนื่อง ตามลำดับ 

ซึ่งอนุสัญญานี้มีผลใช้บังคับแล้วตั้งแต่วันที่ 16 พฤศจิกายน ค.ศ. 1994 (พ.ศ. 2537) ปัจจุบันมีประเทศต่างๆ ได้ให้สัตยาบันแล้วเป็นจำนวน 16๘ ประเทศ และประเทศที่มีเขตทางทะเลติดต่อกับประเทศไทยเกือบทุกประเทศได้เข้าเป็นภาคีแล้ว โดยประเทศไทยได้ลงนามในอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 แล้ว เมื่อวันที่ 10 ธันวาคม 2525 แต่ยังมิได้ให้สัตยาบัน โดยประเทศไทยได้เข้าเป็นภาคีสมาชิกลำดับที่ 162 และ UNCLOS มีผลบังคับกับไทยตั้งแต่วันที่ 14 มิถุนายน 2555 เป็นต้นไป ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 21 ธันวาคม 2553 เห็นชอบให้เข้าเป็นภาคีอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทางทะเล ค.ศ. 1982 ซึ่งเมื่อประเทศไทยได้เข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฯ แล้ว จะต้องเตรียมการกฎหมายภายในเพื่ออนุวัติการตามอนุสัญญาฯ ตามหลักทฤษฎีว่าด้วยความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายระหว่างประเทศกับกฎหมายภายใน 

กล่าวคือ จะต้องนำกฎเกณฑ์ของกฎหมายระหว่างประเทศมาแปลงรูปเป็นกฎหมายภายในด้วยการตราเป็นพระราชบัญญัติเสียก่อน จึงจะสามารถใช้บังคับภายในรัฐของตนได้ ทฤษฎีดังกล่าว เรียกว่า ทฤษฎีทวินิยม (Dualism Theory) และประเทศไทยจะต้องผูกพันและต้องปฏิบัติตามพันธกรณีของอนุสัญญาฯ ตามหลัก “pacta sunt servanda” หรือ “สัญญาต้องเป็นสัญญา” ดังที่บัญญัติไว้ในข้อ ๒๖ แห่งอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา (Vienna Convention on the Law of Treaties) และข้อ ๒๖ แห่งอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญาระหว่างรัฐกับองค์การระหว่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ (Vienna Convention on the Law of Treaties between States and International Organizations or between International Organization) อย่างไรก็ตาม อนุสัญญาฯ ข้อ ๓๑๐ ได้กำหนดให้รัฐภาคีสามารถอนุวัติการกฎหมายและข้อบังคับภายในประเทศ เพื่อให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของอนุสัญญาฯ ได้อย่างค่อยเป็นค่อยไป ประเทศไทยจึงได้ทำคำประกาศตามข้อ ๓๑๐ ของอนุสัญญาฯ ดังนี้

  1. ไทยจะทบทวนกฎหมายและข้อบังคับภายในให้สอดคล้องกับอนุสัญญาฯ 
  2. ไทยไม่ผูกพันโดยคำประกาศ หรือการแสดงท่าทีที่มีวัตถุประสงค์เป็นการตัดหรือเปลี่ยนแปลงขอบเขตทางกฎหมายของบทบัญญัติแห่งอนุสัญญาฯ และไม่ผูกพันโดยกฎหมายภายในที่ไม่สอดคล้องกับหลักกฎหมายระหว่างประเทศและอนุสัญญาฯ 
  3. การให้สัตยาบันของไทยไม่เป็นการรับรองหรือยอมรับการอ้างสิทธิเหนือพื้นที่โดยรัฐภาคีใดๆ
  4. ไทยสงวนสิทธิที่จะทำคำประกาศตามข้อ 287 เกี่ยวกับการเลือกกลไกการระงับข้อพิพาทที่เกี่ยวกับการใช้และการตีความอนุสัญญาฯ เมื่อเวลาเหมาะสม
  5. การฝึกหรือปฏิบัติการทางทหารในเขตเศรษฐกิจจำเพาะ จะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐชายฝั่ง 

 

ทั้งนี้ กระทรวงการต่างประเทศของไทยได้พยายามเร่งรัดการดำเนินการการเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฯ ตลอดมา เนื่องจาก อนุสัญญาฯ นี้เป็นอนุสัญญาฯ ที่มีความเกี่ยวข้องกับหลายหน่วยงาน จึงจำเป็นต้องมีการตรากฎหมายอนุวัติการหลายฉบับ และในส่วนของตรากฎหมายนั้นยังมีข้อที่ต้องพิจารณาในรายละเอียดมาก โดยเฉพาะรูปแบบของกฎหมายว่าจะเป็นแบบใดระหว่างการปรับปรุงกฎหมายแต่ละฉบับให้สอดคล้องกับพันธกรณีแต่ละข้อของอนุสัญญาฯ หรือการนำอนุสัญญาฯ ทั้งฉบับมาเป็นกฎหมายกลางฉบับเดียว 

 

แต่ต่อมา กระทรวงการต่างประเทศเห็นสมควรให้แก้ไขกฎหมายในเรื่องต่างๆ ที่อนุสัญญาฯ กำหนดไว้เป็นรายฉบับ เพื่อไม่ให้เกิดความสับสนกับหน่วยงานภาครัฐและผู้ถูกบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งต่อมาสำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติได้เสนอร่างพระราชบัญญัติการรักษาผลประโยชน์ของชาติทางทะเล พ.ศ. .... เพื่อจัดตั้งศูนย์อำนวยการรักษาผลประโยชน์ของชาติทางทะเล เรียกโดยย่อว่า “ศรชล” มีอำนาจหน้าที่และรับผิดชอบเกี่ยวกับการรักษาผลประโยชน์ของชาติทางทะเล มีฐานะเป็นส่วนราชการรูปแบบเฉพาะขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี และมีหน้าที่วางแผนอำนวยการ ประสานงาน สั่งการ ติดตาม ตรวจสอบ ประเมินภัยคุกคาม และสนับสนุนการปฏิบัติของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในภารกิจด้านการรักษาผลประโยชน์ของชาติทางทะเล 

 

ทั้งในภาวะปกติและไม่ปกติ รวมทั้งเสริมสร้างให้ประชาชนตระหนักรู้ถึงความสำคัญของผลประโยชน์ของชาติทางทะเล เป็นต้น ซึ่งร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวได้ประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 12 มีนาคม 2562 มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันถัดจากประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป (13 มิถุนายน 2562) โดยที่พระราชบัญญัติฯ มีเจตนารมณ์แก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการรักษาผลประโยชน์ของชาติทางทะเล ทั้งภายในและภายนอกราชอาณาจักร ซึ่งอยู่ในเขตทางทะเลอันมีลักษณะหลากหลายที่จะต้องรักษาผลประโยชน์ของชาติทางทะเลไว้ อาทิ สินค้าผิดกฎหมาย ลักลอบประมง ก่อการร้าย ลักลอบเข้าเมือง และงานผิดกฎหมายทำลายสิ่งแวดล้อม แย่งชิงทรัพยากร รวมทั้งคงสิทธิหน้าที่อื่นตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศ ตลอดจนพันธกรณีจะต้องปฏิบัติตาม ได้แก่ ชายฝั่งทะเล และพื้นที่ทางทะเลที่ประเทศไทยมีอำนาจอธิปไตยหรือสิทธิอธิปไตย หรือมีสิทธิ หรือเสรีภาพในการใช้ หรือจะใช้ หรือมีหน้าที่รับผิดชอบตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือตามสนธิสัญญา หรือด้วยประการใดๆ ได้แก่ น่านน้ำภายใน ทะเลอาณาเขต เขตต่อเนื่อง เขตเศรษฐกิจจำเพาะ ไหล่ทวีป และทะเลหลวง รวมทั้งทางอากาศเหนือทะเล  พื้นดินท้องทะเล ใต้พื้นดินท้องทะเล และพื้นที่ทางทะเลอื่นตามที่คณะกรรมการนโยบายการรักษาผลประโยชน์ของชาติทางทะเลประกาศกำหนดในราชกิจจานุเบกษาตามบทนิยามของคำว่า “เขตทางทะเล” ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติการรักษาผลประโยชน์ฯ 

 

ซึ่งเป็นไปตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทางทะเล ค.ศ. 1982 ซึ่งประเทศไทยเป็นภาคี รวมทั้งกำหนดให้มีคณะกรรมการบริหารศูนย์อำนวยการรักษาผลประโยชน์ของชาติทางทะเล เรียกโดยย่อว่า “คณะกรรมการบริหาร ศรชล” โดยมี ผู้บัญชาการทหารเรือ เป็นประธานกรรมการ มีอำนาจหน้าที่พิจารณาให้ความเห็นชอบและข้อเสนอแนะในการทำแผนงาน งบประมาณ วางระเบียบการอำนวยการ การดำเนินการเพื่อบูรณาการปฏิบัติงานร่วมของหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้อง รวมถึงตั้งอนุกรรมการเพื่อการปฏิบัติหน้าที่ที่ได้รับมอบหมาย ซึ่งจะกำหนดให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการรักษาผลประโยชน์ของชาติทางทะเลเข้าร่วมเป็นกรรมการ อาทิ กรมศุลกากร กรมเจ้าท่า กรมประมง กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง กรมการจัดหางาน กรมควบคุมมลพิษ กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย เป็นต้น โดยภารกิจของการรักษาผลประโยชน์ของชาติทางทะเลมี ๓ ระดับ ตามมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติการรักษาผลประโยชน์ฯ ได้แก่

 

๑. กรณีทั่วไป ให้เป็นอำนาจหน้าที่ ของหน่วยงานของรัฐตามขอบเขตของกฎหมายที่ให้อำนาจหน้าที่แต่ละหน่วยงานของรัฐนั้น

๒. กรณีในภาวะปกติและมีกรณีใดที่ภารกิจเกินขีดความสามารถของหน่วยงานทางทะเล หรือไม่มีหน่วยงานของรัฐใดรับผิดชอบ หรือต้องมีการบูรณการในการปฏิบัติงานหรือมีความจำเป็นอื่น ให้
ศรชล.เป็นผู้กำกับดูแลการปฏิบัติภารกิจ

๓. กรณีเกิดภาวะไม่ปกติ คณะรัฐมนตรีจะมีมติมอบหมายให้ ศรชล. เป็นผู้บังคับบัญชาการปฏิบัติภารกิจ

 

บทบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้ ศรชล. เป็นผู้ควบคุมบังคับบัญชาหน่วยงานของรัฐเพื่อกำกับดูแล อำนวยการบูรณาการในการจัดการหรือแก้ไขปัญหา รวมทั้งเพิ่มขีดความสามารถของหน่วยงานของรัฐเข้าด้วยกัน ในการป้องกัน ปราบปราม หรือแก้ไขปัญหาเหตุการณ์หรือการกระทำผิดกฎหมายที่กระทบหรืออาจส่งผลกระทบต่อผลประโยชน์ของชาติทางทะเล หรือกิจกรรมทางทะเลในภาวะปกติ และในภาวะไม่ปกติ คณะรัฐมนตรีจะมีมติมอบหมายให้ ศรชล. เป็นผู้ควบคุมบังคับบัญชาหน่วยงานของรัฐเพื่อกำกับดูแล ป้องกัน ปราบปราม ระงับ ยับยั้ง จัดการ แก้ไข หรือบรรเทาปัญหาที่กระทบหรืออาจส่งผลกระทบต่อผลประโยชน์ของชาติทางทะเล หรือกิจกรรมทางทะเลภายในพื้นที่ และระยะเวลาที่กำหนด ซึ่งไม่ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งไว้เป็นการเฉพาะ 

 

และในปัจจุบันพระราชบัญญัติศุลกากร พ.ศ. ๒๕๖๐ ไม่มีบทบัญญัติเรื่องอำนาจในทางศุลกากรในเขตทางทะเลเช่นเดียวกับพระราชบัญญัติการรักษาผลประโยชน์ฯ ที่ได้มีผลบังคับใช้แล้ว ได้แก่ เขตเศรษฐกิจจำเพาะ เขตไหล่ทวีป เขตทะเลหลวง และสิทธิไล่ตามติดพัน เพื่อรองรับอำนาจทางศุลกากรในการปฏิบัติงานของพนักงานศุลกากรตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. ๑๙๘๒ ซึ่งประเทศไทยได้เข้าเป็นภาคีแล้ว และพระราชบัญญัติการรักษาผลประโยชน์ฯ มีอำนาจในเขตทางทะเลมากกว่ากฎหมายศุลกากรทำให้พนักงานศุลกากรไม่มีอำนาจตามกฎหมายศุลกากรโดยตรง และพนักงานศุลกากรยังต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติการรักษาผลประโยชน์ฯ อีกด้วย ดังนั้น กรมศุลกากรจึงมีความจำเป็นต้องทำการศึกษาและพิจารณาข้อบทตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. ๑๙๘๒ อย่างละเอียด 

 

รวมทั้งเปรียบเทียบกฎหมายต่างประเทศ ตลอดจนของความเห็นจากหน่วยงานต่างๆ ประกอบด้วย ตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๔ เมษายน ๒๕๖๐ เกี่ยวกับแนวทางการจัดทำและเสนอร่างกฎหมาย ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๖๐ เพื่อเสนอแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติว่าด้วยอำนาจทางศุลกากรในเขตทางทะเลเป็นร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติศุลกากร พ.ศ. ๒๕๖๐ ในระยะต่อไป เพื่อปฏิบัติตามพันธกรณีและรองรับอำนาจทางศุลกากรในเขตทางทะเลตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. ๑๙๘๒ โดยร่างกฎหมายดังกล่าวควรต้องกำหนดไว้ในกฎหมายศุลกากรเป็นการเฉพาะ เนื่องจาก เป็นเรื่องเกี่ยวกับการนำเข้า-ส่งออก จึงมีความจำเป็นต้องนำมารวมไว้ด้วยกันตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๘ มีนาคม ๒๕๔๘ และเป็นการอำนวยความสะดวกและป้องกันการเกิดความสับสนกับผู้ที่อยู่ภายใต้การบังคับใช้กฎหมาย

 

บทความโดย นางสาวอัจฉรา เข็มทองใหญ่ 

ตำแหน่ง นิติกรชำนาญการพิเศษ รักษาการในตำแหน่ง ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายศุลกากร

09 มิถุนายน 2564

ผู้ชม 32 ครั้ง

Engine by shopup.com